W dniu 17 stycznia 2022 r. minął miesiąc od terminu implementacji do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Przepisy wdrażające Dyrektywę dotychczas nie zostały przyjęte, a projekt ustawy nie wpłynął jeszcze do Sejmu. Pojawia się zatem pytanie, czy w okresie przejściowym do dnia wejścia w życie polskiej ustawy wdrażającej możliwe jest, a jeśli tak w jakim zakresie, bezpośrednie stosowanie przepisów Dyrektywy?

PRAWO UE W POLSCE

Sposób, w jaki przepisy Unii Europejskiej oddziałują na prawo krajowe państw członkowskich zależy od rodzaju aktu prawnego, w którym zostały zamieszczone. Sytuację podmiotów działających w państwach członkowskich (przedsiębiorców, pracodawców, urzędów czy pracowników) regulują unijne rozporządzenia i dyrektywy. Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, uchwalenie rozporządzenia oznacza, że po jego wejściu w życie stosuje się ono bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich i przyznaje ono prawa i obowiązki bez konieczności podejmowania dodatkowych czynności przez państwa członkowskie.

Odmiennie została uregulowana skuteczność dyrektywy. Wejście w życie dyrektywy nie oznacza, że znajduje ona zastosowanie w państwach członkowskich. W tym celu konieczna jest jej transpozycja (implementacja) do porządku krajowego. Dyrektywy wiążą przy tym każde państwo członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty oraz terminu transpozycji, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.

BRAK IMPLEMENTACJI DYREKTYWY W TERMINIE

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii do polskiego porządku prawnego (dalej „Dyrektywa o sygnalistach”) weszła w życie 16 grudnia 2019 r., a państwa członkowskie zostały zobowiązane do jej implementacji w terminie do 17 grudnia 2021 r. Jak wynika z informacji dostępnych na oficjalnej stronie UE poświęconej prawu europejskiemu, dotychczas 7 państw przekazało Komisji Europejskiej informacje o krajowych środkach transpozycji Dyrektywy (Bułgaria, Francja, Litwa, Malta, Austria, Portugalia i Szwecja).

Nieprzekazanie takiej informacji może skutkować wszczęciem przez Komisję Europejską postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (tzw. infrigment procedure). Z perspektywy uczestników obrotu bardziej kluczowe jest jednak to czy dyrektywa, która nie została implementowana, może być dla nich źródłem praw i obowiązków.

SKUTEK BEZPOŚREDNI DYREKTYWY O SYGNALISTACH

Zasada bezpośredniego działania aktów prawa wtórnego Unii Europejskiej co do zasady nie dotyczy dyrektyw, gdyż są one adresowane do państw członkowskich, a nie do jednostek. Nie nakładają one zatem wprost praw i obowiązków na przedsiębiorców czy pracowników.

W celu ochrony praw jednostek przed opieszałością państw członkowskich w transpozycji dyrektyw do porządku prawnego, TSUE w niektórych przypadkach dopuścił zastosowanie zasady bezpośredniego skutku w odniesieniu do dyrektyw wskazując, że brak możliwości powołania się bezpośrednio na przepis dyrektywy ograniczałby jego skuteczność (effect utile). W orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wypracowane zostały następujące warunki, które muszą zostać łącznie spełnione, aby zasada skutku bezpośredniego mogła być zastosowana do dyrektywy:

  1. dyrektywa nie została implementowana (w całości albo w części) albo została implementowana niewłaściwie;
  2. upłynął już termin implementacji;
  3. przepis dyrektywy jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy oraz
  4. przepis dyrektywy przyznaje uprawnienia jednostkom, których zakres można ustalić na podstawie przepisów dyrektywy.

Jeśli powyższe warunki zostaną spełnione, jednostka będzie uprawniona do otrzymania odszkodowania w razie poniesienia szkody, która pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z naruszeniem przez państwo obowiązku implementacji dyrektywy.

Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do Dyrektywy o sygnalistach spełnione są dwie pierwsze przesłanki, gdyż dotychczas Dyrektywa nie została implementowana, a termin na implementację upłynął 17 grudnia 2021 r. Dyrektywa przyznaje jednostkom – sygnalistom określone uprawnienia, w tym jako podstawowe uprawnienie należy uznać umożliwienie dokonywania zgłoszeń oraz ochronę przed działaniami odwetowymi zdefiniowanymi w Dyrektywie (co najmniej w wymiarze określonym przez przepisy Dyrektywy).

Przepisy Dyrektywy należy w tym względzie uznać za wystarczająco dokładne i jednoznaczne. Nie wprowadzają one także żadnych warunków, które muszą zostać spełnione aby sygnalista mógł korzystać ze swoich uprawnień. Tym samym, należy przyjąć, że spełnione są także pozostałe dwie przesłanki, co oznacza, że przepisy Dyrektywy o sygnalistach mogą znaleźć bezpośrednie stosowanie w tych państwach, w których nie zostały przyjęte ustawy wdrażające.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA SZKODĘ

Bezpośrednie stosowanie dyrektywy oznacza, że jednostka jest uprawniona do otrzymania odszkodowania w razie poniesienia szkody, która pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z naruszeniem przez państwo obowiązku implementacji dyrektywy. W odniesieniu do przepisów prawa UE, wyróżnia się skutek bezpośredni wertykalny, w którym jednostka może powołać się za przepisy prawa UE w sporze z państwem oraz skutek bezpośredni horyzontalny, który uprawnia do powoływania się na przepisy prawa UE w sporze z inną jednostką (np. w sporze między pracownikiem a pracodawcą). W związku z tym, że to państwo, a nie podmiot indywidualny (np. pracodawca), uchybiło obowiązkowi terminowej implementacji dyrektywy, w przypadku przepisów dyrektywy dopuszcza się wyłącznie skutek bezpośredni wertykalny.

W świetle powyższego możliwość powołania się na przepisy Dyrektywy o sygnalistach do momentu jej implementowania będzie oznaczała, że sygnalista – pracownik zatrudniony w sektorze prywatnym będzie mógł żądać odszkodowania nie od swojego pracodawcy, ale od państwa, jeśli poniósł szkodę w związku z brakiem terminowej implementacji dyrektywy. Odmiennie będzie kształtować się sytuacja osób zatrudnionych w sektorze publicznym – w tym przypadku, państwo może w sporze występować również jako pracodawca.

PODSUMOWANIE

Projekt polskiej ustawy został opublikowany na stronach rządowych 18 października 2021 r., a następnie przesłany do konsultacji. W procesie opiniowana zgłoszono kilkadziesiąt stanowisk, które jeszcze nie zostały uwzględnione w ramach prac legislacyjnych. Przyjęcie polskiej ustawy wdrażającej Dyrektywę może być zatem kwestią nie dni, ale tygodni, a może nawet miesięcy. W związku z tym wydaje się, że podmioty, do których Dyrektywa o sygnalistach ma bezpośrednie zastosowanie powinny jak najszybciej wdrożyć systemy zgłaszania nieprawidłowości i realizować wynikające z Dyrektyw obowiązki (przyjmować zgłoszenia, prowadzić działania następcze, itd.). Wejście w życie polskiej ustawy wdrażającej Dyrektywę być może spowoduje konieczność wprowadzenia drobnych zmian do obowiązujących procedur, ale pozwoli uniknąć ryzyk związanych z brakiem odpowiednich regulacji wewnątrzzakładowych.

W razie pytań zachęcamy do kontaktu z autorką alertu, dr Agatą Miętek.

Alert można pobrać TUTAJ.